Наукова стаття Нормотворча діяльність Державного центру Української Народної Республіки в екзилі

« Назад

У статті досліджено нормотворчу діяльність Державного центру Української Народної Республіки в екзилі. Автор статті окремо з’ясувала процедуру прийняття нормативних актів, виокремила суб'єкти нормотворчості, види нормативних актів, встановила порядок набрання чинності нормативними актами.

Ключові слова: нормотворча діяльність Державного центру Української Народної Республіки в екзилі, Українська Національна Рада, Державний центр Української Народної Республіки в екзилі.

 

В статье исследована нормотворческая деятельность Государственного центра Украинской Народной Республики в изгнании. Автор статьи отдельно выяснила процедуру принятия нормативных актов, выделила субъекты нормотворчества, виды нормативных актов, установила порядок вступления в силу нормативных актов.

Ключевые слова: нормотворческая деятельность Государственного центра Украинской Народной Республики в изгнании, Украинский Национальный Совет, Государственный центр Украинской Народной Республики в изгнании.

 

In the article investigated the norm-making activities of the State Center Ukrainian People's Republic in exile. The author found the procedure adoption of regulations, highlighted subjects norm-making activities, types of regulations, installed procedure of entry into force of regulations.

Keywords: norm-making activities of the State Center of Ukrainian People's Republic in exile, Ukrainian National Council, State Center of Ukrainian People's Republic in exile.

Постановка проблеми

Державний центр Української Народної Республіки в екзилі (надалі – ДЦ УНР в екзилі) був створений в листопаді 1920 р., коли установи державної влади УНР змушені були перенести свою діяльність на територію Польщі. Проіснував до 1992 року, знаходився у Варшаві (Польща), у Парижі (Франція), у Празі (Чехословаччина), частково в Бухаресті (Румунія), в Авгсбурзі, Мюнхені (Німеччина), Філадельфія, Бавнд Брук (США). За роки своєї діяльності ДЦ УНР в екзилі прийняв багато нормативних актів, якими регулював різні сфери своєї діяльності.

Досліджень присвячених нормотворчій діяльності ДЦ УНР в екзилі на сьогодні немає. Дана стаття допоможе пролити світло на прогалини, які існують в українській історико-правовій науці.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Науковці до цього часу не приділяли значної уваги нормотворчій діяльністі ДЦ УНР в екзилі. Хоча окремі з них, досліджуючи діяльність ДЦ УНР в екзилі, частково торкалися даної теми, зокрема, серед них слід відзначити: А.І. Яковліва, М.А. Лівицького, Я.Б. Рудницького, Д.В. Будков, Т.І. Шинкаренко, В.А. Чехович, О.Й. Вовк та Ж.О. Дзейко тощо.

Не вирішені раніше частини загальної проблеми

В період розквіту української державності є актуальним вивчення досвіду діяльності українського еміграційного уряду та його ролі у світовому та європейському політичних процесах стосовно відновлення суверенітету та незалежності української держави.

Не останню роль в діяльності ДЦ УНР в екзилі відіграла його нормотворча діяльність, яка на даний час в науковій літературі не досліджена. Тому автор статті звернула особливу увагу на процедуру прийняття нормативних актів, встановлення суб’єктів нормотворчості, видів нормативних актів, порядку набрання чинності нормативними актами тощо.

Формулювання цілей статті

Метою статті є дослідження питання нормотворчої діяльності ДЦ УНР в екзилі.

Виклад основного матеріалу дослідження

З перших же кроків ДЦ УНР в екзилі приділяв багато уваги правовим засадам своєї організації та діяльності. Зокрема, правовими засадами діяльності Уряду УНР в екзилі вважалися прийняті ще на території України, закони: Закон «Про тимчасове Верховне Управління та порядок законодавства в Українській Народній Республіці» від 12 листопада 1920 р. та Закон «Про Державну Народну Раду Української Народної Республіки» від 12 листопада 1920 р., ухвалені Радою Народних Міністрів.

В першому законі зазначається, що «до часу, коли матиме чинність в Українській Народній Республіці ухвалена Народним Представництвом повна Конституція… видається цей закон, що визначає тимчасове Верховне Управління та порядок законодавства Української Народної Республіки» [1].

Оскільки, Директорія, в силу історичних обставин, не встигла на українській території прийняти Конституцію, не змогла скликати парламент, то на еміграції вона діяла на підставі Закону «Про тимчасове Верховне Управління та порядок законодавства в Українській Народній Республіці» від 12 листопада 1920 р., який мав рамковий характер.

Всю нормотворчу діяльність ДЦ УНР в екзилі можна поділити на два періоди:

1) період з 1921 року до 1948 року;

2) період з 1948 року до 1992 року.

Щодо першого періоду можна зазначити наступне. Ще перебуваючи на території України Урядом УНР було розроблено Закон «Про Державну Народну Раду УНР» (1920 р.), яким передбачалося, що «до скликання Парляменту Української Народної Республіки Законодавча влада в Українській Народній Республіці належить Державній Народній Раді» [2].

Такого органу на території України не було сформовано, тому після виходу в еміграцію ДЦ УНР в екзилі зробив спробу створення законодавчого органу. До моменту заснування такого органу нормативні акти, відповідно до Закону «Про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в УНР» приймав уряд. Так, цим законом було визначено, що до моменту скликання парламенту (Державної Народної Ради), всі права і обов’язки його покладаються на Раду Народних Міністрів [1].

Порядок прийняття актів Радою Народних Міністрів нормативно не закріплювалося. Лише із практичної діяльності ДЦ УНР в екзилі відомо, що Рада Народних Міністрів ухвалювала закони та подавала їх на затвердження Голові Директорії. Акти, які приймала Рада Народних Міністрів, ставали чинними з моменту затвердження їх Головою Директорії.

З 03 лютого 1921 р. почав працювати нормотворчий орган ДЦ УНР в екзилі – Рада Республіки, яка діяла на підставі Закону «Про Раду Республіки» (1921 р.). Цим законом було визначено, що у зв’язку із неможливістю скликання на чужій території Державну Народну Раду, на час перебування Уряду за межами території Республіки, утворюється Рада Республіки [3, c. 3].

Рада проіснувала всього півроку. Після припинення діяльності Ради Республіки, нормативну діяльність продовжив знову здійснювати уряд. Так, Рада Народних Міністрів 04 червня 1922 р. прийняла Закон «Про Статут Ради Народних Міністрів», де було зазначено, що якщо не функціонує законодавча установа, то Рада Народних Міністрів виконує законодавчі функції [4, арк. 40 зв].

У період діяльності Ради Республіки процес прийняття актів мав свої особливості. Закон «Про Раду Республіки» визначав, що Голова Ради Народних Міністрів протягом семи днів надсилав проект нормативного акта Голові Ради Республіки, який ставив його на порядок денний найближчого засідання Ради Республіки.

Рада Республіки брала до уваги зазначені мотиви щодо потреби змін в законопроекті і передавала його до відповідної комісії для подальшого обговорення або законопроект приймала в цілому без змін кваліфікованою більшістю. Прийнятий у цей спосіб законопроект Голова Ради Республіки надсилав Голові Ради Народних Міністрів для оголошення його у Віснику Державних Законів [3, c. 3–4].

В подальшому ДЦ УНР в екзилі аж до 1948 року не створював законодавчого органу. За цей період його нормотворчу діяльність знову виконував уряд. Порядок прийняття нормативних актів знову здійснювався в такий спосіб: уряд ухвалював закони після чого подавав їх на затвердження Голові Директорії.

Кінцевим етапом процесу нормотворчості ДЦ УНР екзилі було оприлюднення актів. Після виходу Уряду УНР в еміграцію, всі його акти оприлюднювались у «Віснику Державних законів для всіх земель УНР». Така публікація імовірно здійснювалась до 1921 року, оскільки надалі відомості про видання такого збірника нами не знайдені. Частково можна зустріти публікацію деяких актів ДЦ УНР в екзилі у періодичних виданнях (наприклад, «Трибуна України», «Тризуб» та інші).

Другий період нормотворчої діяльності ДЦ УНР в екзилі, пов'язаний із «Тимчасовим законом про реорганізацію українського державного центру» (надалі – Тимчасовий закон) 1948 року, який можна назвати основним рамковим законом, що регулював організацію і діяльність ДЦ УНР в екзилі у повоєнні роки. На підставі цього закону було створено новий законодавчий орган ДЦ УНР в екзилі – Українську Національну Раду.

Процедура прийняття нормативних актів не була визначена в Тимчасовому законі, там містилися лише окремі згадки: «Прийняті УНРадою закони стають правосильними з моменту затвердження їх головою держави. У випадку, коли Голова Держави не затвердить закону, прийнятого УНРадою, то цей закон після прийняття його УНРадою вдруге, стає правосильним хвилиною його прийняття» [5, арк. 81].

Пізніше це положення було змінене на 8-й сесії УНРади: «Прийняті Українською Національною Радою закони стають правосильними з моменту затвердження їх Президентом УНР в часі біжучої Сесії. У випадку, коли Президент УНР не затвердить закону, прийнятого Українською Національною Радою, тоді цей закон розглядається вдруге і після повного прийняття його двома третинами голосів стає правосильним. Українська Національна Рада може приймати на розгляд лише такі законопроекти, які були подані до відома Президентові УНР, Урядові та членам Президії УНРади не пізніше, як за тридцять днів до відбуття Сесії» [6, c. 318].

«Внутрішній правильник виконного органу (уряду) УНР» від 11 серпня 1948 р. визначив, що уряд ухвалює законопроекти для внесення їх на розгляд Української Національної Ради [7, арк. 3].

Правильник виконавчого органу 1951 року визначив, що уряд має право вносити самостійно або через керівників відповідних ресортів на розгляд і затвердження УНРади чи її Президії законопроекти і постанови виконавчого органу [8, арк. 1]. Правильник 1978 року визначив, що уряд ухвалює проекти законів та постанов [9, c. 79 зв.], після чого ці проекти подає на розгляд УНРаді.

Слід відмітити, що при УНРаді діяли комісії (регуляміново-мандатна, фінансово-господарська, правнича, зовнішніх справ, адміністративно-політична, військових справ). До прав і обов’язків комісій належало розгляд і опрацювання законопроектів на основі матеріалів, одержаних від Президії УНРади [10, арк. 1]. Відповідно, можна зазначити, що комісії робили аналіз, певну експертизу законопроектів, які були розроблені відповідними суб’єктами нормотворчого процесу та подані до Президії УНРади. Вони розглядали законопроекти до кожної наступної сесії УНРади.

Так, на Третій сесії УНРади (1954 р.) О. Юрченко представник правничої комісії УНРади подав на сесію Проект змін Тимчасового закону. Як видно з матеріалів сесії, цей проект змін був представлений на розгляд сесії УНРади для другого читання. Саме друге читання полягало в дискусіях над кожним пунктом цих змін. Далі на цій сесії згадується і про третє читання такого проекту, яке полягає в читанні змін Тимчасового закону в цілому та затвердження цих змін [11, c. 46]. Тобто, виходить нормотворчий процес складався з 3-х читань, що очевидно із аналізу збірника «Третя сесія Української Національної Ради (6–12 березня 1954 року): Матеріали і документи» (1954 р.).

Процес прийняття актів (законодавчу процедуру) визначав Правильник нарад УНРади. Так, у Правильнику зазначалося, що право внесення законопроектів має Уряд і не менше п’яти членів Української Національної Ради.

Внесенні до Президії (постійнодіючий орган УНРади) законопроекти оголошує Голова УНРади на Пленумі УНРади (збори, засідання УНРади за участю всіх її членів) після чого передає їх до відповідних фахових комісій для розгляду та опрацювання. Після закінчення роботи над законопроектом у комісіях, комісії передавали законопроект зі своїми висновками до президії, де Голова Української Національної Ради вносив його до порядку денного нарад пленуму.

Прийняті на пленумі поправки чи доповнення поверталися із законопроектом ще раз до відповідної комісії, яка за допомогою правничої комісії остаточно доопрацьовувала законопроект. Після цього законопроект подавався ще раз на Пленум, де його приймали у цілому [12, арк. 41 зв.]. Після трьох зазначених читань закону, Голова УНРади протягом трьох днів відправляв його Голові ДЦ УНР в екзилі на підпис. Після чого закон набирав чинності [12, арк. 42 зв.].

В актах ДЦ УНР в екзилі не було чітко визначено суб’єктів законодавчої ініціативи. Можна знайти випадки, коли, навіть, законопроекти в УНРаду подавали особисто діячі ДЦ УНР в екзилі, які розробляли їх. Так, наприклад, С. Баран подав Голові УНРади 25 січня 1950 р. проект закону «Про зміну назви Української Народньої Республіки». В ньому було запропоновано змінити назву УНР на «Українська Республіка» [7, арк. 9].

Також Постанова (проект) виконавчого органу УНРади «Про організацію комісій для вироблення проектів майбутніх реформ щодо адміністративного поділу України та в ділянці народного господарства» від 14 жовтня 1948 р. була внесена до УНРади С. Довгалем, який на той час був міністром народного господарства [13, арк. 3].

Із нормотворчої практики ДЦ УНР в екзилі видно, що законопроекти, перед тим як відправлятися на сесію УНРади, розроблялися у відповідних міністерствах. Так, міністерством військових справ був підготовлений Проект Тимчасового закону «Про зміни й доповнення Тимчасового Законоположення «Про Вищу Військову Раду» (1948–1949 рр.) [14, арк. 38], який був підписаний головою цього міністерства М. Капустянським.

Постанова «Про публікацію законів УНРади і розпорядників виконавчого органу (це додаток до Тимчасового закону прийнятий на 7-й сесії) визначала, що всі закони ДЦ УНР в екзилі підписували – Президент ДЦ УНР в екзилі, Голова УНРади, Розпорядники виконавчого органу, Голова виконавчого органу і керівник відповідного ресорту. Всі закони чи розпорядки, набувають юридичної сили після 30-ти днів їхньої публікації, окрім, тих, що передбачали, винятки в самому тексті закону [15, арк. 53]. До цього часу подібні положення не закріплювалися нормативно.

Постанови УНРади набирали чинності після затвердження їх президентом [16, с. 26]. Приймалися деякі постанови УНРади, які набували сили безпосередньо після їх оголошення [17, арк. 7 зв.]. Зазвичай в постановах зазначалось, що вони набувають чинність після їх оприлюднення відповідним ресортом (міністерством).

Здійснюючи нормотворчу діяльність, представники ДЦ декларували, що за кордоном вони продовжують діяти як уряд Української Народної Республіки. Зокрема, в нормативних актах ДЦ нерідко згадується, що вони прийняті «іменем Української Народної Республіки» та затверджені Головою Директорії [3, c. 3]. Наприклад: Закон «Про Раду Республіки», Наказ Головної команди війська Української Народної Республіки (ч. 1) від 01 липня 1937 р., Наказ війську УНР від 20 листопада 1946 р., Наказ Міністра Військових Справ УНР (ч. 11) від 02 березня 1960 р.

Суб’єктами нормотворчості ДЦ УНР в екзилі були: уряд, Рада Республіки, Голова ДЦ УНР в екзилі, міністри, Головна команда війська, підготовча комісія по створенню УНРади, Українська Національна Рада, Президія УНРади, ресорти (міністерства) виконавчого органу, окремі міністри уряду, Комісії УНРади, Пленум виконавчого органу, Президія виконавчого органу, комітети виконавчого органу УНРади.

ДЦ УНР в екзилі приймалися такі види нормативних актів: закони, положення, постанови, статути, накази, правильники, ухвали, меморандуми, інструкції, пропозиції, рішення, розпорядження, директиви, декрети, основний статут ДЦ УНР в екзилі (Тимчасовий закон). Крім визначених видів актів, були й нетипові акти – декларації, заклики, звернення. Так, прикладом нетипового акта може бути «Заклик Головної Еміграційної Ради проти червоного терору на Україні». (Головна Еміграційна Рада, яку очолював О.Я. Шульгин, співпрацювала із ДЦ УНР в екзилі.).

Також, ДЦ УНР в екзилі видавав й інші нетипові акти: ноти (наприклад, «Нота, подана Урядом УНР до п. Франкліна Рузвельта, Президента Сполучених Штатів Північної Америки з дати 9 листопаду 1937 року»), резолюції (наприклад, «Резолюція запропонована українською делегацією в справі розброєння на річній Асамблеї Унії для Ліги Націй в Парижі 1932 року»), комунікати (наприклад, «Комунікат українського пресового бюра в Парижі» 1931 року), меморандуми (наприклад, «Меморандум поданий у 1927 році восьмій Асамблеї Ліги Націй представниками урядів Кавказьких республік – Азербайджану, Грузії і Північного Кавказу та Української Народньої Республіки»), мемуари (наприклад, «Мемуар Уряду УНР в справі європейської федерації та України» від 08 вересня 1930 р.), протести (н-д, «Протест представника УНР» від 22 січня 1931 р.), меморіали (наприклад, Меморіял в справі відношення ОУНр до УНРади), відозви (наприклад, Відозва Виконного органу УНРади в справі святкування 30-ліття Зимового походу від 01 грудня 1949 р.), звернення (наприклад, Звернення Голови Української Національної Ради до всіх українців в СССР з нагоди 22-го січня).

Переважна більшість прийнятих ДЦ УНР в екзилі нормативних актів мають квазіправовий характер, тобто вони регулювали уявні правові відносин і поширювались на уявних суб’єктів. Наприклад, Закон «Про вояцькі стани УНР», який прийняла Рада Народних Міністрів та затвердив Голова Директорії 16 вересня 1947 р.

Про квазіправовий характер нормативних актів свідчить також те, що кодифікаційні роботи ДЦ УНР в екзилі не здійснювалися, зокрема, частина положень нормативних актів ДЦ УНР в екзилі суперечили одне одному та основним статутам ДЦ УНР в екзилі.

Слід відмітити, що більшість нормативних актів ДЦ УНР в екзилі містять корпоративні норми. Так, корпоративні норми є правилами поведінки, що встановлюються і забезпечуються громадськими організаціями. У свою чергу, О.Ф. Скакун визначає, що корпоративна норма – це правило поведінки, встановлене організацією для своїх членів, нею визначається обсяг, характер, межа можливого і дозволеного в їх поведінці [18, с. 272].

Особливість цього виду соціальних норм полягає у тому, що вони регулюють діяльність, зумовлену завданнями певних об’єднань громадян і спрямовану на досягнення цілей, заради яких ці об’єднання створювались [19, с. 176–177].

Слід наголосити також на тому, що процес прийняття нормативних актів органами ДЦ УНР в екзилі не можна назвати правотворчістю. Норми, які створювалися в рамках ДЦ, були нормотворчою діяльністю громадської організації. Так, О.Ф. Скакун відмічає, що однією із головних ознак правотворчості має бути здійснення її державою безпосередньо або з її попереднього дозволу, а також громадянським суспільством (народом) і його суб’єктами [18, с. 293].

Також треба додати, що відповідно до загальноприйнятого розуміння норм права, вони є загальнообов’язковими правилами поведінки, дія яких поширюється на все населення та всю територію країни та забезпечується державним примусом.

При цьому ДЦ УНР в екзилі хоча й виступав як суб’єкт правовідносин, все ж не мав безпосереднього правового зв’язку з народом України. Таким чином, оскільки ДЦ УНР в екзилі був де-факто громадською організацією, яка діяла за кордоном, об’єднувала частину української еміграції і не мала безпосереднього правового зв’язку з народом України, відповідно й не могла здійснювати правотворчість. Тому нормотворчу діяльність, яку здійснював ДЦ УНР в екзилі, слід назвати діяльністю щодо підготовки, розробки та прийняття корпоративних норм – правил поведінки встановлених організацією для своїх членів, які спрямовані на регулювання відносин між представниками ДЦ УНР в екзилі, досягнення цілей, завдань ДЦ УНР в екзилі, а також на регулювання відносин ДЦ з іншими суб’єктами правовідносин. Невиконання та недотримання цих норм, не тягло за собою будь-яких юридичних наслідків і не забезпечувалось державним примусом. Акти, які були прийняті ДЦ УНР в екзилі, стосувалися різних сфер його діяльності.

Якщо на початковому етапі діяльності ДЦ УНР в екзилі, основним законом, який мав найвищу юридичну силу, був закон «Про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в УНР», то Тимчасовий закон 1948 року, який почав діяти замість закону «Про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в УНР», за формою й змістом можна віднести до конституційних актів. Але де-факто, цей акт відігравав роль документу установчо-організаційного характеру, тобто статуту й був квазіправовим актом, оскільки його невиконання не тягло за собою ніяких юридичних наслідків. Окрім того, наступні нормативні акти ДЦ УНР в екзилі не приймалися у відповідності й на виконання до положень цих законів.