Лекція №2, Податкова система і податкова політика держави

« Назад

Перш ніж дати визначення поняттю «податкова система» і розглянути основи її побудови, слід звернути увагу на те, що існує пряма залежність між обсягом функцій, які виконує держава, і обсягом коштів, якого вона потребує. При цьому кошти, які централізує держава, можуть формуватись як за допомогою податкового методу, так і за допомогою інших: прямого вилучення доходів у підприємств, що перебувають у державній власності; платежів за використання державних угідь та майна, надання послуг; емісійного; позикового.

Пряме вилучення доходів підприємств як основний метод формування доходів держави застосовується в умовах домінування державної форми власності. Отримання доходів у вигляді платежів за використання державних угідь та майна, надання послуг не має значного фіскального значення. Такі платежі є неподатковими і, як правило, мають еквівалентний характер.

За недостатністю коштів, які отримує держава за рахунок вищеназваних доходів, для фінансування видатків можуть використовуватися грошова емісія або залучатись запозичені кошти.

Грошова емісія як метод фінансування бюджетного дефіциту застосовується лише в країнах з нерозвинутим ринком цінних паперів, або в умовах недовіри населення до діючого уряду, який не несе відповідальності за запозичені кошти. Hаслідком емісії є інфляція, яка негативно впливає на процеси відтворення основного капіталу та життєвий рівень населення, оскільки знецінює обігові кошти, накопичення для реконструкції та модернізації підприємств, грошові заощадження населення.

Запозичення коштів у фізичних і юридичних осіб державою відбувається у формі випуску державних позик, розміщення державних цінних паперів. Фінансування бюджетного дефіциту за рахунок державних позик не має таких інфляційних наслідків, як грошова емісія, оскільки не відбувається зростання грошової маси: на державні потреби витрачаються запозичені тимчасово вільні кошти юридичних та фізичних осіб. Але при досягненні державними позиками значного розміру вони можуть впливати на інфляційний процес, а також негативно впливають на обсяги інвестицій.

В умовах існування різних форм власності, коли державна власність не має домінуючого значення, основним методом формування доходів держави є податки, які в тій чи іншій країні складають податкову систему.

Податкова система — це сукупність різних видів податків, які справляються в державі. Побудова податкової система повинна спиратись на наукові основи, які передбачають застосування таких вимог, як системність, встановлення визначальної бази цієї системи, формування правової основи і вихідних принципів. Вимога системності полягає в тому, що податки повинні бути взаємопов’язані між собою, органічно доповнювати один одного, не заходити в суперечність із системою в цілому та іншими її елементами. Визначальною базою побудови податкової системи є обсяг коштів, якого потребує держава для виконання покладених на неї функцій. Правову основу системи доходів держави становлять відносини власності, а вихідними принципами побудови податкової системи є: стимулювання підприємницької виробничої діяльності та інвестиційної активності, обов’язковість, рівнозначність і пропорційність, рівність, недопущення будь-яких проявів податкової дискримінації, соціальна справедливість, стабільність, економічна обґрунтованість, рівномірність сплати, єдиний підхід, доступність.

Система оподаткування в Україні представлена таким чином (схема 2).

Рис. 1 – Система оподаткування в Україні

Система оподаткування, прийнята законодавством, — це практичний інструмент перерозподілу доходів потенційних платників податків. Саме діюча система оподаткування дає уяву про повноту використання властивих оподаткуванню функцій, тобто ролі податкової системи. Ця роль залежить від об’єктивних і суб’єктивних факторів (схема 3).

Рис. 2 – Роль системи оподаткування

В оподаткуванні відбувається зіткнення інтересів держави і платника. Вони по-різному оцінюють роль податків. Тому рівною мірою позитивною для держави і платника роль системи оподаткування бути не може. Особливо полярні інтереси держави і платників в умовах кризи економіки і політики. В періоди кризи представники виконавчої і законодавчої влади повинні особливо слідкувати за станом податкового регулювання і своєчасно проводити коригування як системи оподаткування, так і всіх сфер виробничих відносин.

Роль податків у формуванні доходів бюджету виявляється через співвідношення між сумою податкових надходжень до бюджету, сумою груп податків, згрупованих за певними класифікаційними ознаками, і врешті, сумами окремих податків, з одного боку, і загальною величиною доходів бюджету, з другого. Найбільша питома вага тієї чи іншої групи податків, виду податку свідчить про їх значну роль у формуванні бюджету. На основі аналізу, проведеного в динаміці, у співставних цінах, визначаються значення оподаткування в проведенні стабілізації бюджетної політики та роль податків у розв’язанні соціальних завдань.

Роль податків відображає і співвідношення між окремими податками і групами податків, з одного боку, і загальною сумою податкових надходжень до бюджету, з другого. Порівнянням цих даних визначається, якій групі податків або виду податків у більшій мірі властива роль регулятора доходів бюджету.

Фіскальну роль оподаткування характеризують також дані про: частку виручки, що стягується з підприємств та доходів громадян; суми фінансових санкцій, які надходять до бюджету; витрати держави на утримання податкових служб; відхилення між загальною сумою податків, затвердженою в бюджеті, та їх величиною у звіті про виконання бюджету; розміри податково-бюджетних доходів і соціальних виплат із бюджету (запланованих і фактично виплачених).

Роль податків залежить від податкової політики, яку проводить держава.

Податкова політика — це діяльність держави у сфері встановлення і стягнення податків. Саме через податкову політику держави відбувається становлення і розвиток податкової системи держави. Основними принципами податкової політики є фіскальна і економічна ефективність, соціальна справедливість.

Принцип фіскальної ефективності передбачає наступні елементи: достатність доходів, мінімізацію видатків на збирання доходів і запобігання ухиленню від сплати платежів до бюджету, еластичність (або гнучкість) податкової системи, рівномірне розподілення податків між адміністративно-територіальними одиницями.

Запобігання ухиленню від сплати податків може бути досягнуто, по-перше, за рахунок створення такої системи платежів до бюджету, яка б надто високим рівнем оподаткування не створювала зацікавленості в несплаті податків; по-друге, за рахунок створення ефективної системи контролю за правильністю та своєчасністю сплати податків платниками. Слід підкреслити, що для мінімізації ухилень від сплати податків необхідно поєднувати обидва із названих методів, оскільки при висо¬кому рівні оподаткування навіть дуже значне збільшення адміністративної системи контролю за сплатою податків не забезпечує їх задовільного стягнення, в той час як видатки на утримання цієї системи сильно зростають.

Показник еластичності системи доходів бюджету показує, як змінюється обсяг надходжень до бюджету в залежності від зміни обсягу валового внутрішнього продукту (або якогось іншого макроекономічного показника). Податкова система з показником еластичності, близьким до одиниці, відповідає як інтересам бюджету, оскільки забезпечує автоматичне збільшення доходів в умовах економічного піднесення, так і інтересам платників, оскільки в період кризи з падінням промислового виробництва автоматично зменшуються і вимоги на сплату податків, що не веде до збільшення податкового тягаря в ненайкращий для виробників період.

Принцип економічної ефективності в процесі формування податкової системи має неоднозначне трактування. Податкові відносини виникають на стадії перерозподілу національного доходу і через податкову політику держава втручається у відносини перерозподілу. Отже, податкова політика впливає тим чи іншим чином на економічні процеси, незалежно від волі держави. Цей вплив можна назвати пасивним. Оскільки головним завданням політики державних доходів є забезпечення достатнього обсягу надходжень до бюджету, остільки вплив насамперед податкової політики на процеси відтворення має другорядне значення. Доти, поки доходи, які збирала держава, не займали значної питомої ваги в обсязі валового внутрішнього продукту, вплив податкової політики на відтворювальний процес був незначним і не привертав уваги політиків і економістів. Але при подальшому зростанні питомої ваги податків в обсязі ВВП виникає необхідність стягувати необхідні кошти найбільш раціональним шляхом, тобто приводячи до мінімуму негативні наслідки для розвитку економіки. В подальшому дискусії про те, як мінімізувати негативні наслідки оподаткування, переросли в дискусії про те, чи повинна держава використовувати податкову політику як активний регулятор відтворювальних процесів (тобто для досягнення інших цілей крім фіскальних). Обговорення цієї проблеми продовжується і дотепер.

З точки зору проблем соціальної справедливості платниками податків мають виступати всі члени суспільства, які отримують доходи. Прямі і непрямі податки у вирішенні цієї проблеми мають різне значення. Традиційним є відношення до непрямих податків як до регресивних у соціальному плані. Стягнення непрямих податків на предмети непершої необхідності за високими ставками, споживачами яких є сім’ї з досить високим рівнем доходів, дещо пом’якшує проблему соціальної справедливості, але її не вирішує. Переваги прямих податків у вирішенні проблем соціальної справедливості полягають у тому, що рівень оподаткування прямо пов’язаний з доходами, які отримують фізичні і юридичні особи. Суперечки точаться навколо питань необхідності прогресивного оподаткування високих доходів, оскільки з точки зору соціальної справедливості, особи, які мають високий рівень доходів, можуть сплачувати до бюджету більшу у відносному значенні частину доходів, за допомогою чого відбувається перерозподіл коштів між населенням. Але при досить високій прогресії в оподаткуванні виникають негативні наслідки, такі як втрата платниками стимулів до більш інтенсивної праці і зацікавленість в ухиленні від сплати податків.

Склад і структура доходів бюджету характеризують фінансову політику та фінансовий стан держави. Дані про зведений бюджет України (за вирахуванням фондів цільового призначення) наведені в табл. 1.

Як видно з наведених даних, структура доходів бюджету досить швидко змінюється, що є наслідком постійних перетворень і змін в податковій системі України і неподаткових надходженнях до бюджету. Починаючи з 1992 року провідне місце в системі доходів бюджету займають податкові надходження.

Податкова система України відповідно до Закону України «Про систему оподаткування» включає загальнодержавні та місцеві податки і обов’язкові платежі.

Таблиця 1

Структура доходів зведеного бюджету України, %

До складу загальнодержавних податків і обов’язкових платежів належать:

1) податок на додану вартість;

2) акцизний збір;

3) податок на прибуток підприємств;

4) податок на доходи фізичних осіб;

5) мито;

6) державне мито;

7) податок на нерухоме майно (нерухомість);

8) плата (податок) за землю;

9) рентні платежі;

10) податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів;

11) податок на промисел;

12) збір за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок державного бюджету;

13) збір за спеціальне використання природних ресурсів;

14) збір за забруднення навколишнього природного середовища;

15) збір до Фонду для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення;

16) збір на обов’язкове соціальне страхування;

17) збір на обов’язкове державне пенсійне страхування;

18) збір до Державного інноваційного фонду;

19) плата за торговий патент на деякі види підприємницької діяльності;

20) відрахування та збори на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання автомобільних доріг загального користування України;

21) фіксований сільськогосподарський податок;

22) єдиний податок для суб’єктів малого підприємництва;

23) збір на розвиток виноградарства, садівництва і хмелярства;

24) єдиний збір, що справляється у пунктах пропуску через державний кордон України.

До місцевих податків належать:

1) податок з реклами;

2) комунальний податок.

До місцевих зборів (обов’язкових платежів) належать:

1) готельний збір;

2) збір за припаркування автотранспорту;

3) ринковий збір;

4) збір за видачу ордера на квартиру;

5) курортний збір;

6) збір за участь у перегонах на іподромі;

7) збір за виграш на перегонах на іподромі;

8) збір з осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі на іподромі;

9) збір за право використання місцевої символіки;

10) збір за право проведення кіно- і телезйомок;

11) збір за проведення місцевого аукціону, конкурсного розпродажу і лотерей;

12) збір за проїзд по території прикордонних областей автотранспорту, що прямує за кордон;

13) збір за видачу дозволу на розміщення об’єктів торгівлі та сфери послуг;

14) збір з власників собак;

15) збір за право використання суб’єктами підприємницької діяльності приміщень, пов’язаних з їх діяльністю, що знаходяться у центральній частині населеного пункту та у будинках, що є пам’ятками історії та культури.

Основним джерелом податкових надходжень є прямі і непрямі податки. Роль прямих і непрямих податків у формуванні доходів бюджету постійно змінюється. Так до 1992 року провідне місце в надходженнях до бюджету мали прямі податки. В 1992 році з введенням нових податків: податку на дохід замість податку на прибуток, податку на додану вартість і акцизного збору замість податку з обороту і податку з продажів співвідношення між прямими і непрямими податками змінилось. Питома вага непрямих податків зросла до 30,6%, прямих зменшилась до 24,8%. У 1993 році провідне місце непрямих податків залишилось, з деяким збільшенням питомої ваги і непрямих і прямих податків у загальному обсязі доходів, за рахунок зменшення емісійних надходжень. З 1994 року прямі податки знову посідають провідне місце в надходженнях до бюджету — 35,4%, питома вага непрямих знижується до 29,3%. Це було наслідком підвищення ставки податку на доходи з 18% до 22%. У подальшому прямі податки продовжують відігравати провідну роль в доходах бюджету, хоча з введенням нового закону про оподаткування прибутку підприємств в 1997 році відбулось зменшення питомої ваги прямих податків.

Щодо окремих податків, провідне місце займають податок на додану вартість і податок на прибуток (доходи) підприємств, які становлять разом більше 40% надходжень до бюджету (1992 р. — 42,6%, 1998 р. — 50%). Збільшується відсоткове значення прибуткового податку з громадян (1992 р. — 8,4%, 1998 р. — 19,6%), що є наслідком зростання питомої ваги фонду заробітної плати у ВВП. Поступово збільшується роль акцизного збору в доходах бюджету (1992 р. — 3,3%, 1998 р. — 4,8%). Це пояснюється тим, що за останні роки було внесено ряд змін до законодавства щодо стягнення акцизів у напрямку гармонізації ставок акцизних зборів, а також зміною механізму стягнення акцизних зборів з алкогольних і тютюнових виробів, що дало змогу державі посилити контроль за сплатою цих податків. Решта податків і платежів суттєвого бюджетного значення не мають.

Неподаткові надходження мають значну питому вагу в доходах бюджету (більше 11%). Суттєва роль неподаткових надходжень пояснюється спробою держави вирішити фіскальні проблеми в умовах фінансової кризи не за рахунок збільшення податків, а введенням нових неподаткових зборів і платежів. В умовах стабільної економіки неподаткові надходження не мають великого значення і становлять не більше 2 відсотків доходів бюджету.

Запозичені кошти та грошова емісія використовуються для фінансування видатків держави в умовах недостатніх коштів від податкових і неподаткових надходжень. Проблема покриття дефіциту бюджету виникла починаючи з 1991 року. За відсутності цивілізованих методів фінансування дефіциту за рахунок випуску державних цінних паперів, перевищення видатків над доходами було покрито за рахунок емісійних кредитів Національного банку України. Наслідком цього стали величезні темпи інфляції. Тільки починаючи з 1994 року фінансування дефіциту бюджету було частково здійснено за рахунок іноземних кредитів, а з 1995 року — і за рахунок розміщення державних цінних паперів.

Які можна зробити висновки щодо системи доходів бюджету України? Склад і структура доходів бюджету постійно змінюються, що є наслідком як постійних перетворень в податковій системі України, так і намагань держави вирішити фіскальні проблеми за рахунок неподаткових доходів. З цієї ж причини питома вага податкових доходів є дуже високою. Фінансування бюджетного дефіциту в умовах нерозвинутого фінансового ринку України відбувалось за рахунок емісійних кредитів Національного банку України, внаслідок чого інфляція досягла дуже високих темпів. Тільки з 1995 року на ринку з’явились державні цінні папери, що свідчить про поступове наближення до прийнятих в світі механізмів фінансування бюджетного дефіциту. Таким чином, становлення і розвиток системи доходів бюджету, яка б відповідала розвитку ринкових відносин, відбувається досить повільно. Проте з кожним роком прогресивних перетворень в бюджетній системі стає дедалі більше.